應急預案又稱應急計劃，是針對可能的重大事故(件)或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構與職責、人員、技術、裝備、設施(備)、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調等方面預先做出的具體安排。它明確了在突發(fā)事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結束之后，誰負責做什么，何時做，以及相應的策略和資源準備等。編制重大事故應急救援預案是應急救援準備工作的核心內容，也是我國有關法律法規(guī)的要求，如在《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《危險化學品安全管理條例》中均有明確規(guī)定。本指南可供城市或地方政府在策劃、編制和更新重大事故應急預案時使用，其目的是促進城市重大事故應急預案編制的科學化、合理化和規(guī)范化，增強城市對突發(fā)重大事故的應急處理能力。
預案的基本結構與內容
一、預案的分類
通常一個城市或地區(qū)會存在多種潛在事故類型，例如，地震、火災、水災、颶風、泥石流、地表塌陷、海嘯、火山爆發(fā)、暴風雪、空難、危險物質泄漏、長時間停電、放射性物質泄漏等。此外，城市舉行的各種大型活動也可能會出現(xiàn)重大緊急情況。因此，在編制應急預案時必須進行合理策劃，做到重點突出，反映出本地區(qū)的主要重大事故風險，并合理地組織各類預案，避免預案之間相互孤立、交叉和矛盾。
預案的分類有多種方法，如按行政區(qū)域，可劃分為國家級、省級、市級、區(qū)(縣)和企業(yè)預案，按時間特征，可劃分為常備預案和臨時預案(如偶爾組織的大型集會等)，按事故災害或緊急情況的類型，可劃分為自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件等預案。而最適合城市組織預案文件體系的分類方法，是按預案的適用對象范圍進行分類，可將城市的應急預案劃分為綜合預案、專項預案和現(xiàn)場預案(見圖1)，以保證預案文件體系的層次清晰和開放性。
1．綜合預案
綜合預案是城市的整體預案，從總體上闡述城市的應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系及預案的文件體系，更重要的是可以作為城市應急救援工作的基礎和“底線”，即使對那些沒有預料的緊急情況，也能起到一般的應急指導作用。
2．專項預案
專項預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，例如危險物質泄漏、火災、某一自然災害等的應急而制定的。
專項預案是在綜合預案的基礎上，充分考慮了某特定危險的特點，對應急的形勢、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。
3．現(xiàn)場預案
現(xiàn)場預案是在專項預案的基礎上，根據(jù)具體情況需要而編制的。它是針對特定的具體場所(即以現(xiàn)場為目標)，通常是該類型事故風險較大的場所或重要防護區(qū)域等所制定的預案。例如，危險化學品事故專項預案下編制的某重大危險源的場外應急預案，防洪專項預案下的某洪區(qū)的防洪預案等?，F(xiàn)場應急預案的特點是針對某一具體現(xiàn)場的特殊危險及周邊環(huán)境情況，在詳細分析的基礎上，對應急救援中的各個方面做出具體、周密而細致的安排，因而現(xiàn)場預案具有更強的針對性和對現(xiàn)場具體救援活動的指導性。
二、預案的基本結構
綜合預案、專項預案和現(xiàn)場預案由于各自所處的層次和適用的范圍不同，其內容在詳略程度和側重點上會有所不同，但都可以采用相似的基本結構。本指南采用基于應急任務或功能的“1+4”預案編制結構(見圖2)，即一個基本預案加上應急功能設置、特殊風險預案、標準操作程序和支持附件構成，以保證各種類型預案之間的協(xié)調性和一致性。
1．基本預案
基本預案是對應急預案的總體描述。主要闡述應急預案所要解決的緊急情況，應急的組織體系、方針，應急資源，應急的總體思路，并明確各應急組織在應急準備和應急行動中的職責，以及應急預案的演練和管理等規(guī)定。
2．應急功能設置
應急功能是對在各類重大事故應急救援中通常都要采取的一系列基本的應急行動和任務而編寫的計劃，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散、人群安置、醫(yī)療等。它著眼于城市對突發(fā)事故響應時所要實施的緊急任務。由于應急功能是圍繞應急行動的，因此它們的主要對象是那些任務執(zhí)行機構。針對每一應急功能，應明確其針對的形勢、目標、負責機構和支持機構、任務要求、應急準備和操作程序等。應急預案中包含的功能設置的數(shù)量和類型因地方差異會有所不同，主要取決于所針對的潛在重大事故危險類型，以及城市的應急組織方式和運行機制等具體情況。
盡管各類重大事故的起因各異，但其后果和影響卻是大同小異。例如，地震、洪災和颶風等都可能迫使人群離開家園，都需要實施“人群安置與救濟”，而圍繞這一任務或功能，可以基于城市共同的資源在綜合預案上制定共性的計劃，而在專項預案中針對每種具體的不同類型災害，可根據(jù)其爆發(fā)速度、持續(xù)時間、襲擊范圍和強度等特點，只需對該項計劃作一些小的調整。同樣，對其他的應急任務也是相似的情況。而關鍵是要找出和明確應急救援過程中所要完成的各種應急任務或功能，并明確其有關的應急組織，確保都能完成所承擔的應急任務。為直觀地描述應急功能與相關應急機構的關系，可采用應急功能矩陣表(見表1)。
表1
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應急機構 應急功能 |
消防部門 |
公安部門 |
醫(yī)療部門 |
應急中心 |
新聞辦 |
廣播電視 |
……. |
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警報 |
S |
S |
|
R |
|
S |
|
|
疏散 |
S |
R |
S |
S |
|
S |
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消防與搶險 |
R |
S |
|
S |
|
|
|
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………. |
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R——負責機構 S——支持機構
3．特殊風險預案
特殊風險預案是基于城市潛在重大事故風險辨識、評價和分析的基礎上，針對每一種類型的可能重大事故風險，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應的職責，并為該類專項預案的制定提出特殊要求和指導。
4．標準操作程序
由于在應急預案中沒有給出每個任務的實施細節(jié)，各個應急部門必須制定相應的標準操作程序，為組織或個人提供履行應急預案中規(guī)定的職責和任務時所需的詳細指導。標準操作程序應保證與應急預案的協(xié)調和一致性，其中重要的標準操作程序可附在應急預案之后或以適當?shù)姆绞揭谩?/p>
5．支持附件
主要包括應急救援的有關支持保障系統(tǒng)的描述及有關的附圖表。
三、預案的基本內容
應急預案是針對可能發(fā)生的重大事故所需的應急準備和應急行動而制定的指導性文件，其核心內容應包括：
對緊急情況或事故災害及其后果的預測、辯識、評價；
應急各方的職責分配；
應急救援行動的指揮與協(xié)調；
應急救援中可用的人員、設備、設施、物資、經(jīng)費保障和其他資源，包括社會和外部援助資源等；
在緊急情況或事故災害發(fā)生時保護生命、財產(chǎn)和環(huán)境安全的措施；
現(xiàn)場恢復；
其他，如應急培訓和演練規(guī)定，法律法規(guī)要求，預案的管理等。
按照“1+4”的預案基本結構，預案各部分的基本內容如下：
1．基本預案
(1)預案發(fā)布令
城市最高行政官員應為預案簽署發(fā)布令，援引國家、省和城市相應法律和規(guī)章的授權規(guī)定，宣布應急預案生效。其目的是要明確實施應急預案的合法授權，保證應急預案的權威性。
在預案發(fā)布令中，城市最高行政官員應表明其對應急管理和應急救援工作的支持，并督促各應急機構完善內部應急響應機制，制定標準操作程序，積極參與培訓、演習和預案的編制與更新等。
(2)應急機構署名頁
在應急預案中，也可以包括各有關應急機構及其負責人的署名頁，表明各應急機構對城市應急預案編制的參與和認同，以及對履行所承擔職責的承諾。
(3)術語與定義
對應急預案中需要明確的術語和定義進行解釋和說明。
(4)相關法律法規(guī)
列出國家和地方相關的法律法規(guī)依據(jù)。
(5)方針與原則
列出應急預案所針對的事故(或緊急情況)類型、適用的范圍和救援的任務，以及應急管理和應急救援的方針和指導原則。
方針與原則應體現(xiàn)應急救援的優(yōu)先原則，如保護人員安全優(yōu)先，防止和控制事故蔓延優(yōu)先，保護環(huán)境優(yōu)先。此外，方針與原則還應體現(xiàn)事故損失控制、預防為主、常備不懈，高效協(xié)調以及持續(xù)改進的思想。
(6)危險分析與環(huán)境綜述
列出城市所面臨的潛在重大危險及后果預測，給出當?shù)氐牡乩?、氣象、人文等有關環(huán)境信息，具體包括；
1) 主要危險物質的種類、數(shù)量及特性，包括數(shù)量大或使用范圍廣的危險物質；
2)重大危險源的數(shù)量及分布；
3)危險物質運輸路線分布；
4)潛在的重大事故、災害類型、影響區(qū)域及后果；
5) 城市區(qū)域分布、人口、地形地貌、河流、交通干道等；
6) 常年季節(jié)性的風向、風速、氣溫、雨量及其他可能對事故造成影響的氣象條件；
7)重要保護目標的劃分與分布情況；
8)可能影響應急救援工作的不利條件。
(7)應急資源
8)公眾疏散組織(公安、交通、民政部門和街道居委會等)；
9)警戒與治安組織(公安部門、武警，軍隊、聯(lián)防等)；
10) 洗消去污組織(公安消防隊伍、環(huán)衛(wèi)隊伍、軍隊防化部隊等)；
11)后勤保障組織(物資供應、交通，通訊、民政、公共基礎設施等)；
12)其他，如新聞媒體、廣播電視、學校、重大危險源單位等。
(9)教育、培訓與演練
為全面提高應急能力，應對公眾教育、應急訓練和演習作出相應的規(guī)定，包括其內容、計劃、組織與準備、效果評估等。
公眾教育的基本內容包括：潛在的重大危險、事故的性質與應急特點，事故警報與通知的規(guī)定，基本防護知識，撤離的組織、方法和程序，在污染區(qū)行動時必須遵守的規(guī)則，自救與互救的基本常識，簡易消毒方法等。應急訓練包括基礎培訓和訓練、專業(yè)訓練、戰(zhàn)術訓練及其他訓練等。應急演習的具體形式既可以是桌面演習，也可以是實戰(zhàn)模擬演習。按演習的規(guī)模可以分為單項演習、組合演習和全面演習。
(10)與其他應急預案的關系
明確本預案與其他應急預案的關系，列出本預案可能用到的其他應急預案(包括企業(yè)預案)。
(11)互助協(xié)議
列出與相鄰城市簽署的正式互助協(xié)議，明確可提供的互助力量(消防、醫(yī)療、檢測)、物資、設備、技術等。
(12)預案管理
應急預案的管理應明確：
1) 負責組織應急預案的制定、修改及更新的部門：
2)預案的審查、批準程序；
3) 建立預案的修改記錄，包括修改日期、已修改的頁碼、簽名等；
4) 建立預案的發(fā)放登記記錄，及時對已發(fā)放的預案進行更新；
5)對應急預案定期和不定期地進行評審，保證持續(xù)改進的規(guī)定。
2．應急功能設置
(1)接警與通知
該部分應明確24小時報警(應急響應)電話，建立接警和事故通報程序，列出所有通知對象的電話清單或無線頻率，將事故信息及時通報給當?shù)丶吧霞売嘘P應急部門、政府機構、相鄰地區(qū)等。為能做到迅速準確地問清事故的有關信息，應預先設計事故基本信息表，以快速獲取所需的事故信息。
(2)指揮與控制
指揮與控制是保證高效和有條不紊地開展事故現(xiàn)場應急救援工作的一個關鍵，在該功能中應明確：
1)現(xiàn)場指揮部的設立程帛
2)現(xiàn)場指揮官的職責和權利；
3) 指揮系統(tǒng)(誰指揮誰、誰與誰配合、誰向誰報告)；
4)啟動應急中心的標準；
5)現(xiàn)場指揮部與各應急隊伍之間通訊網(wǎng)絡的建立；
6)啟用現(xiàn)場外應急隊伍的方法；
7)事態(tài)評估與應急決策的程帛
8)現(xiàn)場指揮與應急中心指揮的銜接；
9)針對事故不同的嚴重程度而定的響應級別。
預案編制人員應考慮針對緊急情況的嚴重程度，確定不同的應急行動級別。典型的響應級別通?？蓜澐譃槿?，如：
①一級緊急情況
能被一個部門正?？衫玫馁Y源處理的緊急情況。正?？衫玫馁Y源指在該部門權力范圍內通常可以利用的應急資源，包括人力和物力等。必要時，該部門可以建立一個現(xiàn)場指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門負責解決。
②二級緊急情況
需要兩個或更多的政府部門響應的緊急情況。該事故的救援需要有關部門的協(xié)作，并且提供人員、設備或其他資源。該級響應需要成立現(xiàn)場指揮部來統(tǒng)一指揮現(xiàn)場的應急救援行動。
③三級緊急情況
必須利用城市所有有關部門及一切資源的緊急情況，或者需要城市的各個部門同城市以外的機構聯(lián)合起來處理的各種緊急情況，通常政府要宣布進入緊急狀態(tài)。在該級別中，做出主要決定的通常是緊急事務管理部門。現(xiàn)場指揮部可在現(xiàn)場做出保護人民生命和財產(chǎn)安全以及控制事態(tài)所必需的各種決定。應該由緊急事務管理部門負責解決整個緊急事件。
對于不同的響應級別，城市應根據(jù)自身的具體情況，相應地明確事故的通知范圍，應急中心的啟動程度，應急力量的出動，設備、物資的調集規(guī)模，疏散的范圍，應急總指揮的職銜等。
(3)警報和緊急公告
該部分包括在發(fā)生緊急事故時，如何向公眾發(fā)出警報，包括什么時候、誰有權決定啟動警報系統(tǒng)，各種警報信號的不同含義，警報系統(tǒng)的協(xié)調使用，可使用的警報裝置的類型和位置，以及警報裝置覆蓋的地理區(qū)域。如果可能，應指定備用措施。在警報器發(fā)出警報的同時，應進行應急廣播，向公眾發(fā)出緊急公告，傳遞緊急事故的有關重要信息(例如，對健康存在的危險、自我保護措施、如何實施疏散、使用的疏散路線和蔽護所等)。
在建立和實施警報和緊急公告功能時，還應考慮下列情況：
1)警報盲區(qū)：
2) 有特殊需要的團體，例如聽力障礙、語言不通的外籍人員或特殊場所(例如學校、醫(yī)院、療養(yǎng)院、精神病院，監(jiān)獄或拘禁場所等)；
3)可能遭受事故影響的城市相鄰地區(qū)；
4)除了利用警報器和緊急廣播系統(tǒng)外，還應考慮組織消防、公安部門和志愿組織使用機動方式(如廣播車)來輔助發(fā)出警報和緊急公告。
(4)通訊
應急通訊是有效開展應急響應的基本保證。指揮現(xiàn)場的應急行動，及時地把現(xiàn)場的應急狀況向外部通報，接受外部的應急指示以及向外部應急組織求援等，都離不開通訊保障。該部分應當說明應急中心、事故現(xiàn)場指揮及應急隊伍、各應急部門的控制中心、人員安置場所、廣播電臺或電視臺、醫(yī)院和救護車派遣點、城市相鄰的地區(qū)和軍事設施、省及國家有關政府部門和應急機構之間的通訊方法，說明主要通訊系統(tǒng)的來源、使用、維護以及應急通訊需求的詳細情況等。充分考慮緊急狀態(tài)的通訊能力和保障，建立備用的通訊系統(tǒng)，保證全天候持續(xù)工作的通訊能力。
在應急行動中，所有直接參與或者支持應急行動的組織(消防部門、公安部門、公共建設工程、應急中心、應急管理機構、公共信息以及醫(yī)療衛(wèi)生部門等)都應當：
1)維護自己的通訊設備和盡量維持應急通訊系統(tǒng)，按照已建立的程序與在現(xiàn)場行動的組織成員之間通訊，并保持與應急中心的通訊聯(lián)絡；
2)準備和必要時啟動備用的通訊系統(tǒng)，使用移動電話或者便攜式無線通訊設備，提供與應急中心和人員安置場所之間的備用通訊聯(lián)接；
3)恢復正常運轉時或者保管前對所有通訊設備進行清潔、維修和維護。
不同的應急組織有可能使用不同的無線頻率，為保證所有組織之間在應急過程中準確和有效的通訊，應當做出特別規(guī)定?？梢钥紤]建立統(tǒng)一的“現(xiàn)場”指揮無線頻率，至少應該在執(zhí)行類似功能的組織之間建立一個無線通訊網(wǎng)絡。在易燃易爆危險物質事故中，所有的通訊設備都必須保證本質安全。
(5)事態(tài)監(jiān)測與評估
事態(tài)監(jiān)測與評估在應急決策中起著重要作用。消防和搶險、應急人員的安全、公眾的就地保護措施或疏散、食物和水源的使用、污染物的圍堵收容和清消、人群的返回等，都取決于對事故性質、事態(tài)發(fā)展的準確監(jiān)測和評估?？赡艿谋O(jiān)測活動包括：事故規(guī)模及影響邊界，氣象條件，對食物、飲用水、衛(wèi)生以及水體、土壤、農作物等的污染，可能的二次反應有害物，爆炸危險性和受損建筑垮塌危險性以及污染物質滯留區(qū)等。
在該應急功能中應明確：
1)由誰來負責監(jiān)測與評估活動；
2)監(jiān)測儀器設備及現(xiàn)場監(jiān)測方法的準備；
3)實驗室化驗及檢驗支持；
4)監(jiān)測點的設置及現(xiàn)場工作的報告程序。
(6)警戒與治安
為保障現(xiàn)場應急救援工作的順利開展，在事故現(xiàn)場周圍建立警戒區(qū)域，實施交通管制，維護現(xiàn)場治安秩序是十分必要的，其目的是要防止與救援無關人員進入事故現(xiàn)場，保障救援隊伍、物資運輸和人群疏散等的交通暢通，并避免發(fā)生不必要的傷亡。
該項功能的具體職責包括：
1) 實施交通管制，對危害區(qū)外圍的交通路口實施定向、定時封鎖，嚴格控制進出事故現(xiàn)場的人員，避免出現(xiàn)意外的人員傷亡或引起現(xiàn)場的混亂；
2) 指揮危害區(qū)域內人員的撤離，保障車輛的順利通行；指引不熟悉地形和道路情況的應急車輛進入現(xiàn)場，及時疏通交通堵塞；
3)維護撤離區(qū)和人員安置區(qū)場所的社會治安工作，保衛(wèi)撤離區(qū)內和各封鎖路口附近的重要目標和財產(chǎn)安全，打擊各種犯罪分子；
4) 除上述職責以外，警戒人員還應該協(xié)助發(fā)出警報、現(xiàn)場緊急疏散、人員清點、傳達緊急信息以及事故調查等。
在該部分應明確承擔上述職責的組織及其指揮系統(tǒng)。該職責一般由公安、交通、武警部門負責，必要時，可啟用聯(lián)防、駐軍和志愿人員。對已確認的可能重大事故地點，應標明周圍應駐守的控制點。
由于警戒和治安人員往往是第一個到達現(xiàn)場，對危險物質事故必須規(guī)定有關培訓安排，并列出警戒人員有關個體防護的準備。
(7)人群疏散
當事故現(xiàn)場的周圍地區(qū)人群的生命可能受到威脅時，將受威脅人群及時疏散到安全區(qū)域，是減少事故人員傷亡的一個關鍵。事故的大小、強度、爆發(fā)速度、持續(xù)時間及其后果嚴重程度是實施人群疏散應予考慮的一個重要因素，它將決定撤退人群的數(shù)量、疏散的可用時間以及確保安全的疏散距離。人群疏散可由公安、民政部門和街道居民組織抽調力量負責具體實施，必要時可吸收工廠、學校中的骨干力量或組織志愿者參加。對人群疏散所作的規(guī)定和準備應包括：
1)針對不同的疏散規(guī)?；颥F(xiàn)場緊急情況的嚴重程度，明確誰有權發(fā)布疏散命令；
2)明確進行人群疏散時可能出現(xiàn)的緊急情況和通知疏散的方法；
3)對預防性疏散的規(guī)定；
4) 列舉有可能需要疏散的地區(qū)(例如位于生產(chǎn)、使用、運輸、存儲危險物品企業(yè)周邊地區(qū)等)；
5) 對疏散人群數(shù)量、所需的警報時間、疏散時間以及可用的疏散時間的估測；
6)對疏散路線、交通工具、搭乘點、目的地(及其備用方案)所作的安排，以及保證人群疏散路線的道路、橋梁等的結構安全；
7)對疏散人群的交通控制、引導、自身防護措施、治安、避免恐慌情緒所作的安排；
8)對需要特殊援助的群體(如老人、殘疾人、學校、幼兒園、醫(yī)院、療養(yǎng)院、監(jiān)管所等)的考慮；
9)對人群疏散進行跟蹤、記錄(疏散通知、疏散數(shù)量、在人員安置場所的疏散人數(shù)等)。
(8)人群安置
為妥善照顧已疏散人群，政府應負責為已疏散人群提供安全的臨時安置場所，并保障其基本生活需求。該部分應明確：
1)什么條件下需要啟用臨時安置場所，誰有權啟用；
2)可用的臨時安置場所；
3)為臨時安置場所的食品、水、電和通訊保障所做的安排；
4)對需要安置的人群進行數(shù)量估測；
5)對臨時安置場所的治安、醫(yī)療、消毒和衛(wèi)生服務安排，考慮需要特殊照顧的人群；
6)保證每個臨時安置場所都有清晰、可識別的標志和符號。
(9)醫(yī)療與衛(wèi)生
及時有效的現(xiàn)場急救和轉送醫(yī)院治療，是減少事故現(xiàn)場人員傷亡的關鍵。在該功能中應明確針對城市可能發(fā)生的重大事故，為現(xiàn)場急救、傷員運送、治療及衛(wèi)生監(jiān)測等所做的準備和安排，包括：
1)可用的急救資源列表，如急救中心，救護車和急救人員；
2)醫(yī)院、職業(yè)中毒治療醫(yī)院及燒傷等專科醫(yī)院的列表；
3)搶救藥品、醫(yī)療器械和消毒、解毒藥品等的城市內、外來源和供給；
4)建立與上級及外部醫(yī)療機構的聯(lián)系與協(xié)調，包括危險化學品應急搶救中心，毒物控制中心等；
5)為急救人員和醫(yī)療人員提供以化學危險為主要內容的培訓安排和要求，保證他們能掌握正確的消毒和治療方法，以及個人安全措施；
6)指定醫(yī)療指揮官，建立現(xiàn)場急救和醫(yī)療服務的統(tǒng)一指揮、協(xié)調系統(tǒng)；
7)建立現(xiàn)場急救站，設置明顯的標志，并保證現(xiàn)場急救站的位置安全，以及空間、水、電等基本條件保障；
8)建立對受傷人員進行分類急救、運送和轉送醫(yī)院的標準操作程序，建立受傷人員治療跟蹤卡，保證受傷人員都能得到正確及時的救治，并合理轉送到相應的醫(yī)院；
9)記錄、匯總傷亡情況，通過公共信息機構向新聞媒體發(fā)布受傷、死亡人數(shù)等信息，并協(xié)助公共信息機構滿足公眾查詢的需要；
10)建立和維護現(xiàn)場通訊，保持與應急中心、現(xiàn)場總指揮的通訊聯(lián)絡，與其他應急隊伍(消防、公安、公共工程等)的協(xié)調工作；
11)保障現(xiàn)場急救和醫(yī)療人員個人安全的措施；
12)衛(wèi)生(水、食物污染等)和傳染病源監(jiān)測機構(如衛(wèi)生防疫站、疾控中心、檢疫機構、預防醫(yī)學中心等)及可用的監(jiān)測設備和檢測方案。
(10)公共關系
該應急功能負責與公眾和新聞媒體的溝通，向公眾和社會發(fā)布準確的事故信息、公布人員傷亡情況，以及政府已采取的措施。在該應急功能中，應明確
1)信息發(fā)布的審核和批準程序，保證發(fā)布信息的統(tǒng)一性，避免出現(xiàn)矛盾信息；
2)指定新聞發(fā)言人，適時舉行新聞發(fā)布會，準確發(fā)布事故信息，澄清事故傳言；
3)為公眾了解事故信息、防護措施以及查找親人下落等有關咨詢提供服務安排；
4)接待、安撫死者及受傷人員的家屬。
(11)應急人員安全
應急響應人員自身的安全是城市重大工業(yè)事故應急預案應予考慮的一個重要因素，在該應急功能中應明確保護應急人員安全所做的準備和規(guī)定，包括：
1)應急隊伍或應急人員進入和離開現(xiàn)場的程序，包括向現(xiàn)場總指揮報告、有關培訓確認等；
2)根據(jù)事故的性質，確定個體防護等級，合理配備個人防護設備，并在收集到事故現(xiàn)場更多的信息后，應重新評估所需的個體防護設備，以確保選配和使用的是正確的個體防護設備；
3)應急人員的消毒設施及程序；
4)對應急人員有關保證自身安全的培訓安排，包括各種情況下的自救和互救措施，正確使用個體防護設備等。
(12)消防和搶險
消防與搶險在城市重大事故應急救援中對控制事態(tài)的發(fā)展起著決定性的作用，承擔著火災撲救、救人、破拆、堵漏、重要物資轉移與疏散等重要職責。該應急功能應明確：
1)消防、事故責任單位、市政及建設部門、當?shù)伛v軍(包括防化部隊)等的職責與任務；
2)消防與搶險的指揮與協(xié)調；
3)消防及搶險的力量情況；
4)可能的重大事故地點的供水及滅火系統(tǒng)情況；
5)針對可能事故的性質，擬采取的撲救和搶險對策和方案；
6)消防車、供水方案或滅火劑的準備；
7)堵漏設備、器材及堵漏程序和方案；
8)破拆、起重(吊)、推土等大型設備的準備。
(13)泄漏物控制
在危險物質泄漏事故中，泄漏物的控制對防止環(huán)境污染、保障現(xiàn)場安全、防止事故影響擴大都是至關重要的。泄漏物控制包括泄漏物的圍堵、收容和洗消去污。該部分應當為城市中數(shù)量巨大的每種危險物質準備一個清晰簡潔的圍堵、收容和洗消措施列表，并應保證應急人員所面臨的危險最小。對較可能發(fā)生泄漏的特定地區(qū)，可充分考慮利用該地區(qū)的地形來實施泄漏物的圍堵。必要時，采取泡沫覆蓋方法以降低泄漏物的蒸發(fā)，或采用噴霧方法降低有毒有害空氣的濃度，及時開設洗消站，對受污染需要處理的人員、裝備、物資器材進行消毒。
此外，該部分應明確可用的收容裝備(泵、容器、吸附材料等)、洗消設備(包括噴霧灑水車輛)及洗消物資，應建立洗消物資供應企業(yè)的供應情況和通訊名錄。
(14)現(xiàn)場恢復
現(xiàn)場恢復是指將事故現(xiàn)場恢復至一相對穩(wěn)定、安全的基本狀態(tài)。應避免現(xiàn)場恢復過程中可能存在的危險，并為長期恢復提供指導和建議。該部分應包括：
1)撤點、撤離和交接程序；
2)宣布應急結束的程序；
3)重新進入和人群返回的程序；
4)現(xiàn)場清理和公共設施的基本恢復；
5)受影響區(qū)域的連續(xù)檢測；
6)事故調查與后果評價。
3．特殊風險預案
針對每一種類型的可能重大事故風險，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應的職責，并對有關的應急功能根據(jù)其特殊性提出相應的要求和指導，或增加應急功能。根據(jù)具體情況，可能要做出規(guī)定的特殊風險有：
(1)地震；
(2)洪水；
(3)火災；
(4)暴風雪；
(5)臺風；
(6)長時間停電；
(7)空難；
(8)重大建筑工程事故；
(9)重大交通事故；
(10)危險化學品事故；
(11)核泄漏事故；
(12)中毒事故；
(13)突發(fā)公共衛(wèi)生事件；
(14)社會突發(fā)事件；
(15)極度高溫或低溫天氣；
(16)大型社會活動；
(17)其他，如敏感日期。
4．標準操作程序
標準操作程序是為應急組織或個人履行應急預案中規(guī)定的職責和任務時所需的詳細指導。標準操作程序的描述應簡單明了，一般包括目的與適用范圍、職責，具體任務說明或步驟，負責人，有關附件(檢查表、附圖表)等。標準操作程序本身也應盡量采用檢查表的形式，對每一步留有記錄區(qū)，供逐項檢查核對時做標記使用。已做過核對標記的檢查表，成為應急過程中所產(chǎn)生的記錄的一部分。
5．支持附件
應急預案或標準操作程序中可能列舉的支持附件和附圖表包括：
(1)通訊系統(tǒng)；
(2)信息網(wǎng)絡系統(tǒng)；
(3)警報系統(tǒng)分布及覆蓋范圍；
(4)技術參考(手冊、后果預測和評估模型及有關支持軟件等)；
(5)專家名錄；
(6)重大危險源登記表、分布圖；
(7)重大事故災害影響范圍預測圖；
(8)重要防護目標一覽表、分布圖；
(9)應急機構、人員通訊聯(lián)絡一覽表；
(10)消防隊等應急力量一覽表、分布圖；
(11)醫(yī)院、急救中心一覽表；
(12)應急裝備、設備(施)、物資一覽表；
(13)應急物資供應企業(yè)名錄；
(14)外部機構通訊聯(lián)絡一覽表；
(15)戰(zhàn)術指揮圖；
(16)疏散路線圖；
(17)蔽護及安置場所一覽表、分布圖；
(18)電視臺、廣播電臺等新聞媒體聯(lián)絡一覽表。
應急預案的編制過程
應急預案的編制過程可分為下面5個步驟：成立預案編制小組，危險分析和應急能力評估，編制應急預案，應急預案的評審與發(fā)布，應急預案的實施。
一、成立預案編制小組
重大事故的應急救援行動涉及來自不同部門、不同專業(yè)領域的應急各方，需要應急各方在相互信任、相互了解的基礎上進行密切配合和相互協(xié)調。因此，應急預案的成功編制需要城市各個有關職能部門和團體的積極參與，并達成一致意見，尤其是應尋求與危險直接相關的各方進行合作。成立預案編制小組是將城市各有關職能部門、各類專業(yè)技術有效結合起來的最佳方式，可有效地保證應急預案的準確性和完整性，而且為城市應急各方提供了一個非常重要的協(xié)作與交流機會，有利于統(tǒng)一應急各方的不同觀點和意見。
預案編制小組的成員一般應包括：市長或其代表，應急管理部門，下屬區(qū)或縣的行政負責人，消防、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、市政、醫(yī)院、醫(yī)療急救、衛(wèi)生防疫、郵電、交通和運輸管理部門，技術專家，廣播、電視等新聞媒體，法律顧問，有關企業(yè)，以及上級政府或應急機構代表等。預案編制小組的成員確定后，必須確定小組領導，明確編制計劃，保證整個預案編制工作的組織實施。
二、危險分析和應急能力評估
1．危險分析
危險分析是應急預案編制的基礎和關鍵過程。危險分析的結果不僅有助于確定需要重點考慮的危險，提供劃分預案編制優(yōu)先級別的依據(jù)，而且也為應急預案的編制、應急準備和應急響應提供必要的信息和資料。
危險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險分析。
(1)危險識別
要調查所有的危險并進行詳細的分析是不可能的。危險識別的目的是要將城市中可能存在的重大危險因素識別出來，作為下一步危險分析的對象。危險識別應分析本地區(qū)的地理、氣象等自然條件，工業(yè)和運輸、商貿、公共設施等的具體情況，總結本地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故，來識別出可能發(fā)生的自然災害和重大事故。危險識別還應符合國家有關法律法規(guī)和標準的要求。
危險識別應明確下列內容：
1) 危險化學品工廠(尤其是重大危險源)的位置和運輸路線；
2)伴隨危險化學品的泄漏而最有可能發(fā)生的危險(如火災、爆炸和中毒)；
3)城市內或經(jīng)過城市進行運輸?shù)奈ｋU化學品的類型和數(shù)量；
4)重大火災隱患的情況，如地鐵、大型商場等人口密集場所；
5)其他可能的重大事故隱患，如大壩、橋梁等；
6)可能的自然災害，以及地理、氣象等自然環(huán)境的變化和異常情況。
(2)脆弱性分析
脆弱性分析要確定的是：一旦發(fā)生危險事故，城市的哪些地方容易受到破壞。脆弱性分析結果應提供下列信息：
1)受事故或災害嚴重影響的區(qū)域，以及該區(qū)域的影響因素(如地形、交通、風向等)；
2)預計位于脆弱帶中的人口數(shù)量和類型(如居民、職員，敏感人群——醫(yī)院、學校、療養(yǎng)院、托兒所)；
3) 可能遭受的財產(chǎn)破壞，包括基礎設施(如水、食物、電、醫(yī)療)和運輸線路；
4)可能的環(huán)境影響。
(5)風險分析
風險分析是根據(jù)脆弱性分析的結果，評估事故或災害發(fā)生時，對城市造成破壞(或傷害)的可能性，以及可能導致的實際破壞(或傷害)程度。通?？赡軙x擇對最壞的情況進行分析。險分析可以提供下列信息：
1)發(fā)生事故和環(huán)境異常(如洪澇)的可能性，或同時發(fā)生多種緊急事故的可能性；
2)對人造成的傷害類型(急性、延時或慢性的)和相關的高危人群：
3)對財產(chǎn)造成的破壞類型(暫時、可修復或永久的)；
4) 對環(huán)境造成的破壞類型(可恢復或永久的)。
要做到準確分析事故發(fā)生的可能性是不太現(xiàn)實的，一般不必過多地將精力集中到對事故或災害發(fā)生的可能性進行精確的定量分析上，可以用相對性的詞匯(如低、中、高)來描述發(fā)生事故或災害的可能性，但關鍵是要在充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)和技術的基礎上進行合理的評估。
2．應急能力評估
依據(jù)危險分析的結果，對已有的應急資源和應急能力進行評估，包括城市應急資源的評估和企業(yè)應急資源的評估，明確應急救援的需求和不足。應急資源包括應急人員、應急設施(備)、裝備和物資等：應急能力包括人員的技術、經(jīng)驗和接受的培訓等。應急資源和能力將直接影響應急行動的快速有效性。預案制定時應當在評價與潛在危險相適應的應急資源和能力的基礎上，選擇最現(xiàn)實、最有效的應急策略。
三、編制應急預案
應急預案的編制必須基于城市重大事故風險的分析結果，城市應急資源的需求和現(xiàn)狀以及有關的法律法規(guī)要求。此外，預案編制時應充分收集和參閱已有的應急預案，以最大可能減少工作量和避免應急預案的重復和交叉，并確保與其他相關應急預案的協(xié)調和一致。
預案編制小組在設計應急預案編制格式時則應考慮：
1．合理組織。應合理地組織預案的章節(jié)，以便每個不同的讀者能快速地找到各自所需要的信息，避免從一堆不相關的信息中去查找所需要的信息。
2．連續(xù)性。保證應急預案各個章節(jié)及其組成部分，在內容上的相互銜接，避免內容出現(xiàn)明顯的位置不當。
3．一致性。保證應急預案的每個部分都采用相似的邏輯結構來組織內容。
4．兼容性。應急預案的格式應盡量采取與上級機構一致的格式，以便各級應急預案能更好地協(xié)調和對應。
四、應急預案的評審與發(fā)布
為保證應急預案的科學性、合理性以及與實際情況相符合，城市重大事故應急預案必須經(jīng)過評審，包括組織內部評審和專家評審，必要時請上級應急機構進行評審。應急預案經(jīng)評審通過和批準后，按有關程序進行正式發(fā)布和備案。
五、應急預案的實施
應急預案經(jīng)批準發(fā)布后，應急預案的實施便成了城市應急管理工作的重要環(huán)節(jié)。應急預案的實施包括：開展預案的宣傳貫徹，進行預案的培訓，落實和檢查各個有關部門的職責、程序和資源準備，組織預案的演練，并定期評審和更新預案，使應急預案有機地融入到城市的公共安全保障工作之中，真正將應急預案所規(guī)定的要求落到實處。
