近幾年，全區(qū)道路運(yùn)輸行車事故從事故起數(shù)、死亡人數(shù)上看，總體呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，但安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，道路運(yùn)輸企業(yè)營運(yùn)車輛仍然屢屢發(fā)生道路運(yùn)輸行車事故。這一問題的存在與目前我區(qū)道路運(yùn)輸行業(yè)“市場(chǎng)經(jīng)營主體多、經(jīng)營規(guī)模普遍小、企業(yè)組織普遍松散、管理能力普遍偏弱”的現(xiàn)狀是分不開的。松散的掛靠經(jīng)營埋下嚴(yán)重安全隱患，運(yùn)輸企業(yè)對(duì)掛靠車輛、車主和駕駛?cè)巳狈τ行ПO(jiān)督和管理，在掛靠經(jīng)營模式下，國營時(shí)期的企業(yè)安全管理機(jī)制被全面摧毀或拋棄，以往好安全管理做法無法推行，對(duì)運(yùn)輸車輛管控能力的弱化導(dǎo)致掛靠車主隨意更換駕駛?cè)藛T，駕乘人員在掛靠經(jīng)營車主的支配下為了追逐經(jīng)濟(jì)效益開超員車、開超載車、開疲勞車時(shí)有發(fā)生。當(dāng)然這只是事物的表象，從行業(yè)安全管理深層次原因來探究，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，尤其是行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任不落實(shí)才是道路運(yùn)輸行業(yè)發(fā)生運(yùn)輸生產(chǎn)責(zé)任事故的根本的首要的原因。如何加強(qiáng)和改進(jìn)現(xiàn)階段道路運(yùn)輸安全管理工作，成了道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)面對(duì)的一個(gè)難題，必須要深入研究和探討。
??????? 一、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在運(yùn)輸安全管理中的地位和作用
??????? 道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在道路運(yùn)輸安全管理職責(zé)的明確定位是在2002年《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》和《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》相繼出臺(tái)后，交通部于二OO二年八月三日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的意見》（交公路發(fā)[2002]356號(hào)）中明確提出（交通部門）在道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)監(jiān)督管理方面的主要任務(wù)是嚴(yán)把運(yùn)輸經(jīng)營者市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)把營運(yùn)車輛技術(shù)狀況關(guān)，嚴(yán)把營運(yùn)駕駛員從業(yè)資格關(guān)，搞好汽車客運(yùn)站安全監(jiān)督，也就是后來常說的“三關(guān)一監(jiān)督”。文件中提出：各級(jí)交通主管部門要嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，要把運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)資質(zhì)條件作為經(jīng)營許可審批和企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)評(píng)定的重要內(nèi)容，并實(shí)行安全一票否決制。對(duì)申請(qǐng)從事道路運(yùn)輸經(jīng)營業(yè)務(wù)的當(dāng)事人，不具備安全生產(chǎn)條件的，一律不得審批或者核準(zhǔn)。在客運(yùn)線路審批過程中，對(duì)安全生產(chǎn)制度不健全或者存在重大安全隱患的企業(yè)，不得審批新的客運(yùn)線路。要逐步建立道路運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)管理檔案，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)狀況的動(dòng)態(tài)管理。要把企業(yè)安全生產(chǎn)狀況作為該企業(yè)晉升經(jīng)營資質(zhì)等級(jí)的重要指標(biāo)，作為參與客運(yùn)線路服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)的基本資格條件，作為年度審驗(yàn)的重要內(nèi)容。要高度重視道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全安全管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)安全管理人員，保證安全管理經(jīng)費(fèi)，表彰和獎(jiǎng)勵(lì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作中取得顯著成績(jī)的單位和個(gè)人。這是自《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)以后，來自行業(yè)主管部門的第一次明確自身在道路運(yùn)輸安全管理中的地位及所承擔(dān)的職責(zé)。 按照“權(quán)由法定，依法行政”的要求，我們可以從目前國家道路運(yùn)輸立法中，我們可以看出道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在運(yùn)輸安全管理中的地位和作用。
??????? 其一國務(wù)院行政法規(guī)授權(quán)。2004年4月30日，國務(wù)院總理溫家寶以第406號(hào)國務(wù)院令，頒布了《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》?！稐l例》設(shè)定了嚴(yán)格、有效的法律制度，來保障運(yùn)輸安全生產(chǎn)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，《條例》要求有與其經(jīng)營業(yè)務(wù)相適應(yīng)并經(jīng)檢測(cè)合格的車輛、有符合規(guī)定條件的駕駛?cè)藛T、有健全的安全生產(chǎn)管理制度，對(duì)危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理更體現(xiàn)了從嚴(yán)管理的原則，要求必須有檢測(cè)合格的專用車輛和取得上崗資格證的從業(yè)人員等。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，《條例》明確了道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并對(duì)影響運(yùn)輸安全的違法行為設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰。
??????? 其二是交通部門發(fā)布的與《道條》相配套幾個(gè)部令更是明確了道路運(yùn)輸安全監(jiān)管的內(nèi)容和職責(zé)，如在2005年第6號(hào)令《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》許可條件中明確要求有申請(qǐng)從事道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營的有健全的安全生產(chǎn)管理制度，包括安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)操作規(guī)程、安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查制度、駕駛員和車輛安全生產(chǎn)管理制度等有健全的業(yè)務(wù)操作規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度，2005年第9號(hào)令《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》、2005年第10號(hào)令《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》都有相同或類似規(guī)定，在第6號(hào)令第六十五條明確規(guī)定“道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營者、貨運(yùn)站經(jīng)營者已不具備開業(yè)要求的有關(guān)安全條件、存在重大運(yùn)輸安全隱患的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)限期責(zé)令改正；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能按要求改正且情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》或者吊銷其相應(yīng)的經(jīng)營范圍。”第9號(hào)令第五十五條明確規(guī)定“道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸企業(yè)或者單位已不具備開業(yè)要求的有關(guān)安全條件、存在重大運(yùn)輸安全隱患的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能按要求改正且情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》或者《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸許可證》，或者吊銷相應(yīng)的經(jīng)營范圍?！钡?0號(hào)令第九十條明確規(guī)定“客運(yùn)經(jīng)營者、客運(yùn)站經(jīng)營者已不具備開業(yè)要求的有關(guān)安全條件、存在重大運(yùn)輸安全隱患的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能按要求改正且情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》或者吊銷相應(yīng)的經(jīng)營范圍?！睆倪@些市場(chǎng)準(zhǔn)入的安全要求以及后續(xù)的行政監(jiān)管要求都說明對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)條件的跟蹤管理是道路運(yùn)輸行業(yè)管理部門當(dāng)然的法定職責(zé)和義務(wù)。
??????? 其三是按照2005年8月2日公安部、交通部、安全監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的公通字［2005］49號(hào)《預(yù)防群死群傷特大道路交通事故工作意見》，從加強(qiáng)對(duì)長途客運(yùn)車輛駕駛?cè)藦臉I(yè)資格管理；督促客運(yùn)企業(yè)、客運(yùn)場(chǎng)站嚴(yán)格履行安全管理職責(zé)；推行長途客運(yùn)車輛及駕駛?cè)藱n案管理制度；嚴(yán)格客運(yùn)線路審批；建立健全客運(yùn)企業(yè)安全制度落實(shí)情況檢查機(jī)制：規(guī)范客運(yùn)車輛安全設(shè)施配置，提高客運(yùn)車輛駕乘人員防范能力等方面要求看，這一文件應(yīng)該說是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)（交通）運(yùn)管部門的安全管理職責(zé)和內(nèi)容，其中在建立健全客運(yùn)企業(yè)安全制度落實(shí)情況檢查機(jī)制方面?！兑庖姟芬?，“交通部門要會(huì)同安全監(jiān)管、公安部門定期對(duì)客運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制和各項(xiàng)規(guī)章制度落實(shí)情況、安全投入和教育培訓(xùn)、車輛及設(shè)施設(shè)備的安全管理情況進(jìn)行檢查，對(duì)不具備基本安全生產(chǎn)條件的交通運(yùn)輸單位，要停業(yè)整頓，限期達(dá)標(biāo)；逾期不能達(dá)標(biāo)的要予以取締。督促客運(yùn)企業(yè)加大對(duì)包車客運(yùn)、超長班線客運(yùn)的安全管理力度。”
??????? 另外，交通部令2006年第9號(hào)《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》中也明確指出，道路運(yùn)輸從業(yè)人員有下列不具備安全條件情形之一的，由發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷其從業(yè)資格證件：(一)經(jīng)營性道路客貨運(yùn)輸駕駛員、道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸從業(yè)人員、機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)教練員身體健康狀況不符合有關(guān)機(jī)動(dòng)車駕駛和相關(guān)從業(yè)要求，且沒有主動(dòng)申請(qǐng)注銷從業(yè)資格的；(二)經(jīng)營性道路客貨運(yùn)輸駕駛員、道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸駕駛員、機(jī)動(dòng)車駕駛培訓(xùn)教練員發(fā)生重大以上交通事故，且負(fù)主要責(zé)任的；(三)機(jī)動(dòng)車維修技術(shù)人員發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故，且負(fù)主要責(zé)任的；(四)發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不立即采取消除措施，繼續(xù)作業(yè)的。這些規(guī)定表明道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在行業(yè)中對(duì)人的安全要求也是十分明確具體。
??????? 從以上有關(guān)法律及規(guī)范性文件的有關(guān)陳述來分析，可以說，目前道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)是對(duì)企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)、運(yùn)營車輛經(jīng)營資質(zhì)、從業(yè)人員從業(yè)資質(zhì)審查，還承擔(dān)著對(duì)其相應(yīng)的安全管理能力、適應(yīng)能力的監(jiān)督檢查，也就是說是對(duì)運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)安全的全面把關(guān)，而決不是僅僅限于對(duì)相關(guān)安全的運(yùn)輸資質(zhì)條件的把關(guān)。
??????? 目前，在行業(yè)管理部門內(nèi)部很多人認(rèn)為道路運(yùn)輸安全是公安交警部門的事，然而從《中華人民共和國道路交通安全法》及《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》中，我們可以看到是，兩個(gè)法律規(guī)范并沒有要求公安交警部門對(duì)運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，除了車輛、人員證照辦理和交通事故處理外，更多的是要求公安交警對(duì)道路交通路面運(yùn)行秩序的監(jiān)控，這從另一方面也說明對(duì)道路運(yùn)輸經(jīng)營活動(dòng)中的安全管理進(jìn)行監(jiān)管是道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)無法推脫的職責(zé)。
??????? 二、當(dāng)前道路運(yùn)輸安全監(jiān)管存在的主要問題
??????? 一是對(duì)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管職責(zé)認(rèn)識(shí)模糊和對(duì)實(shí)施監(jiān)管內(nèi)容不明確。目前道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)存在對(duì)安全管理職責(zé)認(rèn)識(shí)“形而上學(xué)”，認(rèn)為其在運(yùn)輸安全監(jiān)管上的主要職責(zé)是“三關(guān)一監(jiān)督”，就是“辦牌發(fā)證”，就是在實(shí)施行政許可的過程時(shí)對(duì)企業(yè)有關(guān)安全管理制度的進(jìn)行形式審查，道路運(yùn)輸安全監(jiān)管是交警部門的事，對(duì)企業(yè)運(yùn)輸安全制度的制定、措施的落實(shí)、安全運(yùn)行機(jī)制情況跟蹤管理認(rèn)為是企業(yè)的事。正基于這種觀念，目前，一些運(yùn)管機(jī)構(gòu)存在不知道作為行業(yè)管理部門的安全管理到底要管什么，對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管到底到什么程度，把源頭安全監(jiān)管當(dāng)作是一種負(fù)擔(dān)，一種多余的工作，人員不到位，制度不落實(shí)，檢查不到位，即使在實(shí)行駐客運(yùn)站管理，各地運(yùn)管機(jī)構(gòu)派駐的人員，也存在人員不夠，職責(zé)不落實(shí)，沒有真正履行好對(duì)客運(yùn)站安全管理落實(shí)監(jiān)督檢查。
??????? 二是加強(qiáng)安全管理工作的研究和采取的措施力度不夠，與安全管理形勢(shì)不相適應(yīng)。由于對(duì)安全監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管內(nèi)容認(rèn)識(shí)上的模糊性，導(dǎo)致了對(duì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)輸安全管理工作研究不夠，也沒有能采取切合實(shí)際的、具有針對(duì)性的安全防范監(jiān)管措施，企業(yè)安全監(jiān)管能力下降，事故隱患的增多，事故發(fā)生的必然性自然增加。作為運(yùn)輸生產(chǎn)的經(jīng)營主體-運(yùn)輸企業(yè)，由于通過改制民營、或通過掛靠經(jīng)營組建而成，安全生產(chǎn)責(zé)任意識(shí)本身就不強(qiáng)，對(duì)新條件的安全管理研究更是明顯缺乏。